《多德一一弗兰克华尔街改革和消费者保护法》的评析及其对中国的启示 黎四奇 （湖南大学法学院，长沙410082） [摘要]虽然作为危机催生产物的美国新金融改革法案激发的非议很多但是在多重压力 的交织与美国特色的政治博奔下，它毕竟作为一部正式的法律而存在了。其实，对于一项法 律制度而言，理论上的对与错并不是交锋的要点，问题的关键在于它能否恰如其分地破解特 殊时代所面临的难题。而且，评价的立场也决定了好与坏都是一个非常相对的概念。这表明 从中国特有的金融情势来评估美国新法案的附带性影响并确立可能的借鉴或移植或反其道 而行之的策略于我们更是至关紧要。 【关键词]金融危机；新法案；金融开放 2010年7月21日美国总统奥巴马签署了对金融危机检讨与反思产物的《多德一一弗兰 克华尔街改革和消费者保护法》（Dodd-FrankWallStreetReformandConsumerProtection Act），后简称《多德一一弗兰克法案》。尽管这一行为标志着美国金融监管及国际金融监管 合作与协调等步入了一个后危机的法律被动适应调整时期，但是它更在事实层面上暴露出了 律与时俱进再次佐证了自的法律文明可能是一个半真半假的伪命题。无论如何言说，金融 连带性效应。因此，有必要对对该法案的精致或拙劣作一客观的评价。 一、《多德一一弗兰克法案》的主要内容与特点 （一）新法的主要内容 法律的世俗性与功利性决定了法律媚俗与朴素的本原，而这一特点在一定程度上也体现 于规范性法律文本的抬头中。实际上，顾名思义，新法案的名称已不证自明地表明其侧重点 有二：一是针对华尔街金融风暴的系统性风险监管；二是消费者的权益保护。为了达到这 一 目标定向，新法从以下几个方面进行了大刀阔斧式的革新。 成立金融稳定监督委员会一一以防控系统风险为目标：为了抑制系统风险及洗涤当下多 头监管下的监管重叠与监管真空并存的历史积弊，法案创设了一个由“财政部主管并由财政 部长担任主席、及10多家联邦金融监管机构组成”的金融稳定监督委员会（Financial Stability Oversight Council，FSoc），以统摄监管标准，协调监管矛盾，处置监管争端， 鉴别系统性风险，并决定监管行为。依据该法第112条的规定，其职能主要表现在以下儿个 方面：其一是有权从各个联邦及州监管机构收集监管信息；其二是预防金融企业演变过大。 对于美国金融市场的稳定性、有效性与竞争性问题，该委员会可以向美联储提出建议，有权 对大型金融机构在资本充足率、杠杆比例、流动性、风险管理等方面制定更加严厉的规则； 其三是对非银行类金融机构具有“先发制人式”的监管权。若委员会认为某个非银行类金融 机构的倒闭或者其行为对美国金融体系的安全性有造成重大影响之虞时，在获得2/3之多数 及委员会主席同意之后，其有权要求该机构接受美联储的监管；其四是强制分拆与资产剥离 权。作为最后救济的手段，在获取2/3多数及委员会主席授权之后，其可以批准美联储要求 某个大型金融机构出售部分可能给金融系统带来重大风险资产的决定；其五是特定情况下， 有权就具体的金融监管问题向主要监管机构提出意见，被提意见的机构必须遵照执行，并就 执行情况向国会报告。 新设消费者金融保护局一以消费者权益保护为核心：据新法规定，将在美联储体系 基金项目：国家社会科学基金《后危机时代问题金融机构处置法律制度完善研究》（11BFX051） 作者简介：黎四奇（1972一），法学博士，湖南大学法学院教授；研究方向：金融法。 ①虽然许多学者对该机构的设立持一种肯定的态度，但是我们必须对其设立的真实意图有一个客观的认识。 实质上，消费者的行为与危机的发生并无任何重要的关系。那么，为什么增设这一机构呢？其因就在于美 国的民主及舆论的压力，将消费者权益保护列为立法的重点之一无疑能起到安抚人心的作用，并直接地麻 下增设消费者金融保护局（ConsumerFinancialProtection Bureau，CFPB），该局有权对 资产超过100亿美元的银行机构、信用社、所有从事与住房抵押贷款相关的机构、助学贷款 机构、及其它大型非银行类金融机构进行监管，并对消费者的权益进行保护，如该机构将确 保按揭和信用卡的书面协议更加明确、易懂，从而防止银行变相地提高客户的交易费用。同 时，CFPB将加强与美联储、货币监理署、储贷机构监管办公室、联邦存款保险公司、全国 信用社管理局等负有消费者权益保护职责机构的合作，以强化对消费者的保护，防止出现权 益保护真空。此外，CFPB将下设金融知识普及办公室（Office of FinancialLiteracy）， 以加强对民众的金融知识教育，并通过设立社区热线的方式来处理消费者对金融产品与服务 的投诉案件。 ，， “，，， 法案从事前、事中、及事后三个阶段进行了分层次的规划。在事前预防方面，法案确立了新 的系统风险防控框架，力图将所有可能对系统风险产生冲击的关键性银行与非银行机构纳入 美联储的监管视野中，从而弱化“大而不能倒”类金融机构对整体金融安全的胁迫；在事中 阶段，则引入了“沃尔克规则”（VolckerRule），即限制银行和控股公司从事自营性交易、 行做空或做多其销售给客户的金融产品；在事后处置方面，为防止类似雷曼兄弟和AIG危机 的重演，该法案从三个方面进行了设计：一是赋予联邦存款保险公司破产清算的权限，即在 超大金融机构运营失败时，对其启动安全有序的破产程序，与此相关的费用则由金融企业界， 而不是由纳税人买单；二是对危机期间美联储实施的所有应急借款计划进行一次性审计，限 制美联储向私人公司发放紧急援助贷款，所有贷款方案必须在获得美国财政部长的批准后方 可实施，并禁止破产机构参与紧急贷款计划；三是通过向大型金融机构集资建立清算基金， 以用于应对濒临破产金融机构的清算。 强化了对衍生产品、信用评级机构与对冲基金的监管一一突显充分监管的理念：针对危 机中所反映出来的监管漏洞，新法案从场内与场外两个方面进行了全面的监管覆盖，其要求 绝大部分的金融衍生品交易都必须通过公开的中央清算及交易所交易完成。虽然银行可保留 利率、汇率、黄金、白银以及投资等级证券的信用违约掉期等业务对冲风险，但是2年内必 须通过子公司的方式将农产品、金属、能源商品的掉期交易、信用违约掉期等高风险衍生品 业务进行剥离：针对信用评级失信问题，新法规定在证券交易委员会下设新的信用评级监管 办（OfficeoftheCreditRatings），其至少应对全国性的统计评级机构每年检查一次： 并公开监管报告；要求信用评级机构披露包括内部运作、评级方法、历史表现、报酬来源等 方面的信息；降低评级机构与被评级机构、承销商之间的利益关联度，在评级机构人员跳槽 至其客户时，可对其实施离职审查：允许投资者对恶意和草率的评级行为提起诉讼：鼓励投 资者建立内部信用评级标准，以弱化投资者与监管者对评级机构的依赖；对于长期评级质量 低劣的评级机构，证券交易委员会可以吊销其营业执照；对于对冲基金与私募基金，新法要 求该种类型的投资顾问必须在证券交易委员会登记注册，并提交其交易与资产组合等方面的 信息，以对系统性风险作出评估。同时，新法将投资顾问的联邦监管资金的最低标准从3000 万美元提升1亿美元。 革新管理层薪酬制度一一完善企业的内部治理：新法要求联邦金融监管机构专门颁布和 执行针对金融机构的薪酬条例，以强化对公司高层人员的监管。这主要体现于二个方面： 是赋予股东在高管薪酬分配问题上更多的话语权，授予股东在高管薪酬和离职补偿方面的投 票权，使出资者有权选任有责任感的公司高层管理人员，并否决对公司可能带来威胁的不合 理的激励机制；二是成立薪酬委员会。交易所上市规则将要求董事会下设的薪酬委员会完全 痹美国民众的思维。在重重压力之下，法案最终没有被天折，可能就得益于这一杰作。 由独立董事组成，其有权聘请薪酬顾问，从而加强薪酬委员会在奖惩管理层的独立性与公正 性。授权监管机构强行中止金融机构内部不适当、不谨慎的薪酬方案，并要求被监管机构披 露薪酬结构中所有激励计划。同时，对于上市公司基于错误财务信息所发放的高额薪酬，证 券交易委员会有权进行追索。 （二）特点分析 《多德一一弗兰克法案》内容纷繁复杂，整整有2300页之多，对其特点进行归总无疑 有益于我们进一步了解该法的是是非非。纵观这部厚重的法律，其主要具有目标明确、重点 突出、及步步推进的特点。对此，分析如下。 其一是以金融稳定监督委员会为表象，构建了跨行业的监管协调机构，以凸显金融合业 下的功能性监管理念。三权分立与分权制衡的精神决定了美国的金融监管体制呈现出“双线 多元与分权相制”的民族特色，即在联邦和州两个层次上同时并存多个监管机构，如在联邦 层面上，并存有美联储、通货监理署、联邦存款保险公司、证券交易委员会、全国信用联社 管理局、商品期货交易委员会、联邦住房金融管理局、联邦保险署（据新法设立），而在州 层面上，各州均设为自已的银行监管局、证券与保险监管专员。虽然1999年的《金融服务 现代化法案》废止了原分业经营与分业管理的机构性监管框架，建立了以美联储为主、各职 能监管机构为辅的统一性监管机制，但是事实上，司空见惯的各监管机构分权肘现象为系 统风险的爆发埋下了隐患。为了消除这一遗弊，新法成立金融稳定监督委员会，其成员由各 行业监管机构的负责人组成，在不影响既定权力架构的情况下，FSOC承担着全面的监管协 调职责。 其二是以防范系统风险为重点，突出有效金融监管中的实用主义哲学。传统上，人们倾 向于认为只有商业银行经营失败的挤提才会引发系统风险。然而，此次金融危机表明，作为 金